Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dalla Avvocatura generale dello Stato, negli uffici della
quale in Roma, via dei Portoghesi n. 12, domicilia per legge;
Contro Regione Molise, in persona del presidente della giunta
regionale per la dichiarazione di incostituzionalita' dell'articolo 1
della legge regionale del Molise 27 maggio 2005, n. 22, avente ad
oggetto «Disciplina regionale in materia di rifiuti radioattivi», per
violazione degli artt. 117, commi 1 e 2 lett. s), 120 Cost.,
artt. 174, 30 e 10 Trattato C.E., d.lgs. 17 marzo 1995, n. 230
(Attuazione delle direttive 89/641/Euratom., 90/64/Euratom e
96/29/Euratom in materia di radiazioni ionizzanti).
Ricorso deliberato nella seduta del Consiglio dei ministri del 1°
luglio 2005.
1. - La legge del Molise 27 maggio 2005, n. 22, pubblicata nel
BUR n. 12 del 1° giugno 2005, recante «Disciplina regionale in
materia di rifiuti radioattivi» dispone che sul territorio regionale
sono preclusi il deposito, anche temporaneo, e lo stoccaggio di
materiali nucleari non prodotti nel territorio regionale, ad
esclusione dei materiali necessari per scopi sanitari e per la
ricerca scientifica (art. 1, comma 1). La rilevazione tecnica e
strumentale di presenze necessarie sul territorio regionale di
materiale nucleare e' affidata alle «strutture preposte alla
vigilanza ambientale sanitaria regionale» (art 1, comma 2). La
regione adotta altresi' «le misure di prevenzione idonee ai fini di
cui al comma 1» (cioe' a contrastare il deposito, anche temporaneo, e
lo stoccaggio di materiali nucleari non prodotti nel territorio
regionale) (art. 1 comma 2).
La legge regionale ha l'effetto di denuclearizzare l'intero
territorio regionale da fonti estranee al territorio regionale
medesimo.
2. - Nella relazione di accompagnamento della legge viene
indicata come ragione unica della sua emanazione «... che il Governo
ha recentemente adottato un decreto-legge (d.l. n. 314 del 14
novembre 2003) in materia di raccolta, smaltimento e stoccaggio di
rifiuti radioattivi con il quale, prescindendo del tutto dalle
competenze legislative regionali previste dal novellato titolo V
della Costituzione ed in perfetta rotta di collisione con il
principio costituzionale di leale cooperazione tra Stato e Regioni,
ha individuato unilateralmente nella Regione Basilicata un sito dove
raccogliere e smaltire i rifiuti nucleari...».
L'unica ragione della legge regionale risulta dunque quella della
individuazione nella Regione Basilicata di un sito dove raccogliere e
smaltire i rifiuti nucleari.
La legge regionale e' costituzionalmente illegittima per due
ordini di motivi: l'uno, a carattere pregiudiziale, perche' in sede
di conversione in legge del decreto-legge 14 novembre 2003, n. 314,
e' stata soppressa la identificazione del sito in Basilicata ove
collocare il Deposito nazionale riservato ai soli rifiuti di III
categoria radioattivi; l'altro, in quanto la procedura di
individuazione di un sito ove collocare il Deposito nazionale,
regolamentato dagli articoli 1 e 2 del decreto-legge n. 314/2003 e'
stata riconosciuta costituzionalmente legittima dalla sentenza 29
gennaio 2005, n. 62.
3. - Il generico richiamo alle competenze legislative regionali
previste dal novellato Titolo V della Costituzione e il richiamo al
principio costituzionale di leale cooperazione tra Stato e regioni
non vale a dare alla legge una motivazione che superi lo scrutinio di
costituzionalita', ma semmai solo quello di consentire un tale
scrutinio.
La materia oggetto della legge attiene ai materiali radioattivi,
ivi compresi i rifiuti radioattivi, i quali sono presi in
considerazione dalla normativa comunitaria e da quella nazionale come
«prodotti» rilevanti per l'ambiente, la tutela della salute, la
sicurezza militare e l'ordine pubblico, il commercio.
La legittimita' costituzionale della legge deve essere, pertanto,
valutata in relazione all'articolo 117 Cost. nel suo complesso, in
quanto norma che sotto il profilo delle competenze legislative,
consente alla Repubblica di ottemperare ai propri obblighi
internazionali e comunitari e di realizzare il contemperamento degli
interessi unitari (affidati allo Stato) con quelli a dimensione
territoriale (affidati alla regione).
Il ventaglio di approccio per il sindacato di costituzionalita'
puo' essere limitato, in relazione alla genericita' dell'articolato
normativo, a quello del deposito, anche temporaneo, e lo stoccaggio
di materiali nucleari, che rileva sotto il profilo ambientale e di
protezione della salute e la circolazione intra-comunitaria.
4. - Violazione dell'articolo 117, comma 1, Cost. in relazione
agli articoli 174, 30 e 10 Trattato CE, nonche' del decreto
legislativo 17 marzo 1995, n. 230 e del decreto-legge 14 novembre
2003, n. 314.
Lo smaltimento di materiale radioattivo e' oggetto di disciplina
comunitaria nell'ambito della tutela dell'ambiente, e cio' in quanto
le esigenze connesse con la tutela dell'ambiente devono essere
integrate nella definizione e nella attuazione delle politiche e
azioni comunitarie di cui all'articolo 6 CE, in particolare nella
prospettiva di promuovere lo sviluppo sostenibile.
Le direttive in materie di rifiuti perseguano un duplice
obiettivo, garantire in primo luogo il ravvicinamento delle
legislazioni degli Stati membri in materia di rifiuti al fine di
abolire le disparita' che potrebbero creare condizioni di concorrenza
diseguali e, in secondo luogo, realizzare una delle finalita' della
Comunita' nel settore della protezione dell'ambiente e di
miglioramento della qualita' delle vita, con l'istituzione d'una
normativa in materia di smaltimento di rifiuti.
La Corte di giustizia in relazione ad una legge della Regione
Vallona (Belgio) che istituiva un divieto assoluto di ammassare, di
depositare, di scaricare rifiuti pericolosi provenienti da un altro
Stato membro disapplicando in tal modo la direttiva 84/631/CEE, ha
dichiarato l'inadempimento del Regno del Belgio agli obblighi
comunitari. E cio', in quanto non rientrano nell'ambito di
applicazione dell'articolo 30 del Trattato gli oggetti che vengono
trasportati al di fuori di una frontiera nazionale per dar luogo a
negozi commerciali, indipendentemente dalla natura di tali negozi,
tanto che i rifiuti, riciclabili o no, devono considerarsi prodotti
la cui circolazione, in conformita' alla suddetta disposizione, non
dovrebbe in linea di principio essere impedita (sentenza 9 luglio
1992 in C-2/90). La fattispecie esaminata dalla Corte di giustizia e'
coincidente con quella propria della legge regionale del Molise
n. 22/2005 e, quindi, la sua vigenza concretizza un inadempimento
comunitario del quale deve rispondere lo Stato: la normativa
impugnata ha come effetto di impedire non solo e non tanto la
circolazione intra regionale, ma quella comunitaria, stante la
considerazione del territorio della Unione europea come uno spazio
giuridico unitario per il perseguimento delle finalita' di cui
all'art. 2 C.E.
Nella applicazione di norme di recepimento di disposizioni
comunitarie la nozione di «ambiente» deve essere ricavata
dall'ordinamento comunitario, nella specie nell'articolo 174 del
trattato CE, che ha come obiettivo di assicurare un ambiente salubre:
dunque, per quanto riguarda le materie radioattive la disciplina
dell'ambiente comprende anche quella della salute (oggetto di
competenza concorrente: art. 117, comma 3, Cost.). E cio', in quanto
la finalita' di armonizzazione che fonda il potere normativo della
Comunita' comporta l'apprezzamento del «risultato» da conseguire, che
e' indicato nelle premesse dell'atto-fonte comunitario.
Ne consegue che il limite indicato nel comma 1 dell'articolo 117
Cost. costituisce parametro di riferimento per l'esercizio della
competenza legislativa dello Stato e della regione, che deve essere
esercitata in modo da adempiere all'obbligo di risultato imposto
dalla appartenenza alla Unione europea.
La normativa comunitaria nel settore dei rifiuti radioattivi e'
stata recepita nell'ordinamento italiano con decreto legislativo 17
marzo 1995 n. 230 (e successive modifiche), che contiene principi
fondamentali e standards di tutela uniforme, senza i quali
«l'equilibrio ambientale» non sarebbe garantito in maniera unitaria e
soddisfacente su tutto il territorio nazionale. In particolare,
l'articolo 102 del decreto legislativo, riserva allo Stato l'adozione
di dispositivi, provvedimenti ed ulteriori mezzi di rilevamento e
sorveglianza per la protezione sanitaria ed ambientale.
La legge regionale del Molise n. 22/2005 e', pertanto, sotto
questo profilo costituzionalmente illegittima.
5. - Violazione dell'art. 117, comma 2, lett. s) Cost., nonche'
del decreto legislativo 17 marzo 1995, n. 230.
Per quanto riguarda la disciplina ambientale, la Costituzione
attribuisce allo Stato una competenza legislativa esclusiva, sia pure
in termini che non escludono il concorso di normative delle regioni,
fondate sulle rispettive competenze, diretta al conseguimento di
finalita' di tutela ambientale (in sentenze n. 407 del 2002, n. 307 e
n. 312 del 2003, n. 259 del 2004).
Il materiale radioattivo, ed in particolare i rifiuti
radioattivi, a parte il carattere «particolare « (quanto alla fonte,
soggetti a rigorosi controlli pubblici per motivi politici e e di
potenzialita' di pericolo) della loro produzione presentano, quanto
allo utilizzo e allo smaltimento, delicati problemi che richiedono -
nell'interesse generale della protezione dell'ecosistema e della
salute pubblica - soluzioni e controlli unitari.
La legge regionale ha l'effetto di denuclearizzare l'intero
territorio regionale da fonti estranee al territorio regionale
medesimo. L'effetto non risponde ad una esigenza localizzata di
tutela ambientale, che potrebbe prospettarsi nell'unica ipotesi che
nella regione si verificasse una situazione di accumulo con effetti
nocivi eccezionali nel territorio medesimo o in quelle circostanti.
La salvaguardia ambientale e' interesse «unico» e la sua
enfatizzazione in sede locale e' consentita solo ove non pregiudichi
il quadro generale.
Inoltre, il problema dello smaltimento di rifiuti pericolosi - e
quelli radioattivi lo sono - di origine industriale non puo' essere
risolto sulla base di un criterio di «autosufficienza» delle singole
regioni, poiche' occorre tener conto della eventuale irregolare
distribuzione nel territorio delle attivita' che producono tali
rifiuti, nonche', nel caso dello smaltimento di rifiuti radioattivi,
delle necessita' di trovare siti particolarmente idonei per
conformazione del terreno e possibilita' di collocamento in sicurezza
dei rifiuti medesimi.
La comprensibile spinta ad ostacolare insediamenti che aggravino
il rispettivo territorio degli oneri connessi non puo' tradursi in un
impedimento insormontabile alla realizzazione di impianti necessari
per una corretta gestione del territorio e degli insediamenti al
servizio di interessi di rilevanza ultra regionale.
La legge regionale impugnata in quanto discipline in modo
preclusivo ad ogni altro intervento le presenze, anche temporanee, e
lo stoccaggio di sostanze radioattive, invade palesemente la
competenza esclusiva statale in materia di ambiente e di ecosistema.
6. - Violazione dell'art. 117, comma 1 e 2, lett. s), Cost.
La legge regionale n. 22/2005 applica impropriamente il
«principio di autosufficienza» come recepito dal decreto legislativo
5 febbraio 1997, n. 22, emanato in attuazione della direttiva
91/156/CEE sui rifiuti e, della direttiva 91/689/CE su rifiuti
pericolosi e della direttiva 94/62/CE sugli imballaggi sui rifiuti di
imballaggio.
Il decreto legislativo di recepimento, invero, esclude dal suo
campo di applicazione i «rifiuti radioattivi» (art. 8, comma 1, lett.
a), con cio' esplicitando la specialita' del settore. La limitazione
contenuta nel decreto legislativo n. 22 del 1997 risponde alla
esigenza di soddisfare l'interesse unitario alla protezione
ambientale - nella sua accezione comunitaria - dal rischio di
inquinamento nucleare.
La esclusione, e quindi la disciplina separata, della
regolamentazione dello smaltimento e della circolazione dei rifiuti
nucleari risponde ai principi di razionalita' e di proporzionalita'
in relazione a tutti i parametri comunitari, che costituiscono
attuazione del principio contenuto nell'art. 6 C.E., ai quali fa
riferimento la norma contenuta nel comma 1 dell'art. 117 Cost.
P. Q. M.
Chiede che l'art. 1 della legge regionale del Molise 27 maggio
2005, n. 22, sia dichiarato illegittimo.
Si producono:
1) Legge regionale Molise 27 maggio 2005, n. 22;
2) Delibera del Consiglio dei ministri del 1° luglio 2005.
Roma, addi' 19 luglio 2005
L'Avvocato dello Stato: Maurizio Fiorilli
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