MONOGRAFIE E APPROFONDIMENTI
Pagine verdi di ambiente.it
.
20 luglio 2004
RIFIUTI: ABBANDONO , DEPOSITO INCONTROLLATO E DISCARICA ABUSIVA
di Luca D'Alessandris  (**)
.

L’utilizzo dei  termini ABBANDONO, DEPOSITO INCONTROLLATO E DISCARICA è a volte azzardato ed improprio, vengono utilizzati l’uno per l’altro, indiscriminatamente.  I termini hanno significati diversi, alla luce della normativa ambientale e in special modo della normativa sui rifiuti e difesa del suolo. 

Obiettivo del presente lavoro è quello di mettere in risalto le maggiori differenze che vi sono, con i riflessi sugli adempimenti e le rispettive sanzioni.  

Il significato del termine “abbandono”, molto dibattuto sin dalle prime interpretazioni del Dlgs 22/97 c.d. “decreto Ronchi”, parte dalla esatta nozione di “rifiuto” contenuta nell’art. 6 (definizioni), [nota 1] dibattito non ancora concluso, anche a seguito della controversa “interpretazione autentica della definizione di rifiuto” data dal nostro legislatore con il D.L. 138 del 8 luglio 2002 conv. in legge 178/2002,  nel quale art.14 detta le condizioni nelle quali un soggetto privato o giuridico “si disfa”, “abbia deciso” “abbia l’obbligo di disfarsi” di un bene o di  una sostanza, e le condizioni nelle quali non si è davanti ad un rifiuto, ovvero, non ricorre la nozione di rifiuto a determinate condizioni di effettivo ed oggettivo riutilizzo, in analoghi o diversi cicli di produzione [nota 2]. L’utilizzo del termine  “disfarsi”, utilizzato dalla direttiva Europea 75/442/CEE [nota 3], sostituito dal termine “abbandono” nel DPR 915/82 [nota 4] (attuazione della stessa direttiva comunitaria), ripreso dall’attuale Dlgs 22/97 [nota 5] , alimenta la discussione in dottrina ed in giurisprudenza, con le più disparate e contrastanti sentenze nei diversi ordini e grado di giudizio. 

OBBLIGHI DEL PRODUTTORE E DEPOSITO TEMPORANEO REGOLARE ED IRREGOLARE

Gli obblighi del produttore, sono dettati dall’art. 10  [nota 6] del Dlgs 22/97 , ma le condizioni   per il corretto deposito temporaneo effettuato all’interno dello stabilimento, ovvero, nel luogo stesso ove i rifiuti sono prodotti, sono dettate dall’art. 6 [nota 7] : (Definizioni) lett. m) deposito temporaneo: il raggruppamento dei rifiuti effettuato, prima della raccolta, nel luogo in cui sono prodotti alle seguenti condizioni:

.........

2) i rifiuti pericolosi devono essere raccolti ed avviati alle operazioni di recupero o di smaltimento con cadenza almeno bimestrale indipendentemente dalle quantità in deposito, ovvero, in alternativa, quando il quantitativo di rifiuti pericolosi in deposito raggiunge i 10 metri cubi; il termine di durata del deposito temporaneo è di un anno se il quantitativo di rifiuti in deposito non supera i 10 metri cubi nell’anno o se, indipendentemente dalle quantità, il deposito temporaneo è effettuato in stabilimenti localizzati nelle isole minori;

3) i rifiuti non pericolosi devono essere raccolti ed avviati alle operazioni di recupero o di smaltimento con cadenza almeno trimestrale indipendentemente dalle quantità in deposito, ovvero, in alternativa, quando il quantitativo di rifiuti non pericolosi in deposito raggiunge i 20 metri cubi; il termine di durata del deposito temporaneo è di un anno se il quantitativo di rifiuti in deposito non supera i 20 metri cubi nell’anno o se, indipendentemente dalle quantità, il deposito temporaneo è effettuato in stabilimenti localizzati nelle isole minori;

in tale articolo il legislatore impone il rispetto di limiti temporali e quantitativi, distinguendoli per i rifiuti pericolosi e per i rifiuti non pericolosi; 

il mancato rispetto di tali disposizioni ,  comporta il seppur implicito riferimento all’art.28 [nota 8], infatti come indicato al comma 5, le disposizioni del presente articolo non si applicano al deposito temporaneo effettuato nel rispetto delle condizioni stabilite dall’articolo 6, comma 1, lettera m). , conseguenza è che: si ha “deposito temporaneo” solo se rispettati i limiti di cui all’art.6 , mancando i quali  si è in presenza di un “deposito temporaneo irregolare”, equiparata alla gestione di rifiuti [nota 9] , con la conseguente necessaria autorizzazione ai sensi dell’art. 28  ed artt. 31 e 33 se i rifiuti sono destinati ad attività di recupero.

Troviamo conferma nel sistema sanzionatorio ( art.51 comma 2 ) il deposito temporaneo “incontrollato”, viene equiparato alla attività di “gestione” dei rifiuti, abbandonati in violazione dell’art.14 [nota 10] commi 1 e 2 , con la conseguente applicazione delle sanzioni amministrative e penali [nota 11];
infatti  il comma 2 dell’art. 51 rimanda all’applicazione delle “pene di cui al comma 1 … per i titolari di imprese … che abbandonano o depositano in modo incontrollato  i rifiuti ovvero li immettono nelle acque superficiali o sotterranee in violazione del divieto di cui all’art.14 commi 1 e 2.

Il comma 1 dell’art. 51  sanziona la “gestione” dei rifiuti effettuata in mancanza delle prescritte autorizzazioni, è evidente pertanto che vi è una “implicita” equiparazione del deposito temporaneo  incontrollato  alla vera e propria gestione non autorizzata dei rifiuti

Si sottolinea che la situazione sopra delineata resta applicabile solo ai titolari di imprese o ai responsabili di enti.

L’ABBANDONO DEI RIFIUTI 

Diverso è l’ ABBANDONO di rifiuti,  vietato dall’art.14 [nota 12], e nel quale ci si trova ogni qual volta vengono rinvenuti accumuli di rifiuti in aree pubbliche o private , costituiti da beni, oggetti che sono in un evidente “stato di abbandono”, ovvero lasciati con incuria ed al degrado;  si tratta  spesso di beni di uso domestico o di altra provenienza urbana, ma a volte anche di rifiuti speciali provenienti da lavorazioni artigianali o industriali, con un elevato tasso di inquinamento, come nel caso di fanghi o rifiuti  pericolosi liquidi, con una facile assimilazione da parte del terreno e relativo inquinamento delle falde acquifere.

Resta però da sottolineare l’elemento “dell’occasionalità” dell’evento:  Perché si possa restare nella fattispecie di “abbandono” e non  di “discarica” è necessario che l’abbandono sia occasionale, non ripetuto sistematicamente al fine di generare un deposito permanente, definitivo e incontrollato, ovvero una discarica con il conseguente degrado e inquinamento dell’ambiente.

L’abbandono è sanzionato dall’art. 50 [nota 13], vengono applicate sanzioni solo amministrative (non anche penali come per le imprese ed enti ); viene utilizzato il termine “chiunque in violazione … dell’art. 14 “, lasciando liberamente interpretare  ad una generale applicazione, ma il successivo art. 51 indirizzato solo a titolari di imprese e responsabili di enti, lascia intendere chiaramente che le sanzioni di cui all’art. 50 sono rivolte solo ed esclusivamente a persone fisiche.

Vi è sanzione più lieve per l’abbandono sul suolo di rifiuti non pericolosi e non ingombranti, escludendo implicitamente da tale “agevolazione” l’immissione in acque superficiali o sotterranee, forse ritenuto dal legislatore più a rischio  ambientale;  infatti la sanzione applicata per l’immissione di rifiuti quali essi siano, pericolosi e non, compresi gli ingombranti nelle acque superficiali o sotterranee, da parte di persone fisiche  va da 103 a 619 euro, più “pesante” rispetto alla sanzione da 25 a 154 euro applicata per l’abbandono sul suolo. 

Come confermato dalla Suprema Corte [nota 14], si configura l’abbandono  di rifiuti solo nel caso di assoluta occasionalità, non dovrà esserci ripetitività o abitualità nell’evento, anche se trattasi di  rifiuti propri.  Inoltre, la temporaneità  del deposito si ha dimostrando il rispetto dei “limiti temporali”  di cui all’art. 6 Dlgs 22/97 ( 3 mesi al massimo 1 anno per rifiuti non pericolosi).

Nella sentenza sopra citata la fattispecie di una mancata occasionalità  e ripetitività dell’abbandono, riferita ad una persona fisica, si configurerebbe comunque nella sanzione  penale di cui all’art. 51 comma 1  del  Dlgs 22/97, trattandosi di una vera e propria gestione illecita di rifiuti propri, con atti continui di abbandono e depositi incontrollati.

Infatti, in tale sentenza, l’abbandono compiuto da soggetto non avente le qualità di cui al comma 2 art. 51 ( titolare di impresa e responsabile di ente ) resterebbe punito con sanzione amministrativa solo quando viene realizzato in modo del tutto occasionale, non ripetitivo; 

al contrario si configurerebbe una attività di gestione dei rifiuti abusiva ,attività di smaltimento ,  sanzionata penalmente dal’art. 51 comma 1,  in quanto, è applicabile a “chiunque effettua una attività di raccolta, trasporto, recupero, smaltimento, commercio  ed intermediazione di rifiuti in mancanza della prescritta autorizzazione , iscrizione o comunicazione di cui agli articoli 27,28,29,30,31,32,33 “; Si ricorda infatti che l’art. 6 definisce smaltimento: le operazioni previste nel’allegato B , nel quale  D1 indica: deposito sul suolo e nel suolo (ad es: discarica), definita quest’ultima  dal recente Dlgs 36/2003 [nota 15] art 2 comma 1 lett g) quale: area adibita a smaltimento di rifiuti mediante operazioni di deposito sul suolo o nel suolo, compresa la zona interna al luogo di produzione dei rifiuti adibita allo smaltimento dei medesimi da parte del produttore degli stessi  nonché qualsiasi area ove i rifiuti sono sottoposti a deposito temporaneo per più di un anno (aspetto limite temporale che rafforza quanto già sostenuto da diverse sentenze della S.C. o dalla autorevole dottrina).

La solidale responsabilità del proprietario del sito.

Il comma 3  dell’art. 14 stabilisce che: “ Fatta salva l’applicazione delle sanzioni di cui agli articoli 50 e 51, chiunque viola i divieti di cui ai commi 1 e 2 è tenuto a procedere alla rimozione, all’avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti ed al ripristino dello stato dei luoghi in solido con il proprietario e con i titolari di diritti reali o personali di godimento sull’area, ai quali tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa. Il sindaco dispone con ordinanza le operazioni a tal fine necessarie ed il termine entro cui provvedere, decorso il quale procede all’esecuzione in danno dei soggetti obbligati ed al recupero delle somme anticipate.” 

Il proprietario dell’area nella quale vengono abbandonati rifiuti resta obbligato in solido con l’autore, nel procedere al ripristino dei luoghi.

Resta comunque da dimostrare  la sua colpa o dolo, in quanto, il proprietario del terreno nel quale sono stati abbandonati i rifiuti , che non è anche produttore degli stessi, non potrà rispondere dell’abbandono, fin quando non venga riconosciuto ad Esso un comportamento colposo o doloso [nota 16]. Non sussiste una responsabilità oggettiva del proprietario, detentore, o del titolare di un diritto reale sul fondo stesso, non esiste cioè un soggetto tenuto comunque in virtù del suo rapporto giuridico con il fondo, a quella che impropriamente possiamo definire “bonifica” del sito [nota 17].

Accertato l’autore dell’illecito, ed eventuale corresponsabile, il sindaco emette ordinanza  per provata urgenza ambientale e  di igiene e sanità pubblica, per la rimozione dei rifiuti e ripristino dei luoghi;
nel caso in cui, non venga accertato l’autore dell’illecito e non si è in grado di provare la colpa o dolo del proprietario del terreno, il sindaco ordina la rimozione e ripristino dei luoghi, assumendosene gli oneri, salvo futura rivalsa nei confronti dei colpevoli
[nota 18]

Anche la giurisprudenza amministrativa (TAR ABRUZZO  sez. dist. Di Pescara, 15/01/2004, n 34 Pres. Catoni Est. Di Giuseppe – Rossikoll – Comune di S. Giovanni Teatino ) si è espressa in merito, stabilendo che, L’ordine sindacale d’urgenza per motivi di igiene, sanitari ed ambientali di smaltimento dei rifiuti, va impartito in linea di massima al produttore dei rifiuti che li abbandona in aree pubbliche o private (anche non aperte al pubblico), o in acque pubbliche o private, e non al proprietario dell’area in quanto tale (o al titolare della disponibilità del bene), salvo che non sia configurabile una compartecipazione del proprietario anche soltanto colposa per mancata vigilanza. …. Il ricorso appare fondato in quanto: non solo non risulta che l’abbandono di tal genere di rifiuti (rifiuti assimilati RSU e rifiuti contenenti amianto) fosse riconducibile e quindi addebitabile alla predetta società ricorrente, ma dagli atti di causa emergono consistenti indizi che inducono a supporre che la responsabilità di tale abbandono sia di altri soggetti. [nota 19] … Pertanto (continua la sentenza) in assenza di una accurata istruttoria da parte del Comune comprovante una partecipazione attiva della ricorrente nell’abbandono dei rifiuti di che trattasi oppure una sua culpa in vigilando affinché tanto non avvenisse ad opera di altri soggetti, l’ordinanza impugnata deve essere valutata illegittima, atteso che, come non può imporsi al privato, il quale sia individuato solo come proprietario dell’area senza essere responsabile dell’abbandono dei rifiuti, lo svolgimento di attività di sgombero e smaltimento degli stessi, giacché ai sensi degli artt. 3 e 13  del Dpr 915/82 (applicabile all’epoca dell’emissione dell’ordinanza ) destinatari di tali provvedimenti sono i produttori dei rifiuti e non anche i proprietari dell’area in cui i rifiuti sono depositati.

In contrasto a quanto sopra riportato si cita la sentenza del CONSIGLIO DI STATO, Sez. V — 2 aprile 2003, n. 1678 — ( Pres. MARRONE, Rel.Est. MASTRANDREA — Montini (avv.ti Porqueddu, Cugurra) c. Comune di Calcinato (avv.ti Bonomi, Romanelli) e nei confronti della Regione Lom-bardia (Avv. Stato).) Rifiuti - Situazione di necessità e urgenza - Ordine di smaltimento nei confronti del proprietario incolpevole - Ordinanza tipica in materia di ri-fiuti - Possibilità.  (Riv. Giur. Ambiente fasc. 5 pag 809 e segg.)

Il sindaco può ordinare al proprietario dell’area, anche mediante l’emanazione di una ordinanza tipica in materia di rifiuti e a prescindere dalla sussistenza di alcuna responsabilità dello stesso, di provvedere allo smaltimento qualora ciò sia necessario per fronteggiare una situazione di urgenza.  . …
….5. Appare, in definitiva, ragionevole che, impregiudicata ogni rivalsa nei confronti dell’effettivo responsabile, il soggetto destinatario del provvedimento contingibile ed urgente emesso in materia di smaltimento di rifiuti tossici e nocivi sia individuato (anche) in chi con il bene si trovi in rapporto tale da consentirgli di eseguire con celerita` gli interventi ordinati, ritenuti necessari per fronteggiare la situazione di pericolo, alla stregua, occorre ri-badire, della natura ripristinatoria d’urgenza e non sanzionatoria del provvedimento contingibile ….. Il Sindaco di Calcinato, dovendo provvedere nell’immediatezza in base alla segnalazione pervenuta, legittimamente ha adottato le impugnate ordinanze d’urgenza, rivolgendosi non solo nei confronti di chi appariva il locatario detentore del capannone, ma anche nei confronti della proprietà di esso, salvo dover verificare in un successivo momento i soggetti a cui effettivamente accollare le spese sostenute per il perseguimento, d’ufficio, della tutela degli interessi della collettività interessata.

Pertanto si sancisce il principio in base al quale è sempre possibile ordinare al proprietario, anche privo di responsabilità , di provvedere allo smaltimento dei rifiuti qualora sussistano le condizioni di necessità e urgenza. Il proprietario è infatti, secondo il Consiglio di Stato, il soggetto che si trova nella situazione più  idonea a garantire che gli interventi ritenuti necessari siano realizzati tempestivamente.( ADA LUCIA DE CESARIS-  note a  rivista citata) 

CONSIGLIO DI STATO, Sez. V — 1 Luglio 2002, n. 3596 — Pres. ELEFANTE, Rel. Est. CERRETO — Comune di Milano (avv.ti Surano, Ammendola, Maffey, Izzo) c. Pomme´ (avv. Dal Molin). Rifiuti - Deposito incontrollato di rifiuti - Proprietario incolpevole - Impegno a smaltire i rifiuti - Inerzia -  aggravamento della situazione - Corresponsabile per negligenza - Sussistenza. (Riv. Giur. Ambiente fasc. 5 pag 806 e segg.)

Il proprietario di un’area che, venuto a conoscenza del fatto che questa veniva utilizzata come discarica (peraltro abusiva), rimane inerte nonostante il suo impegno nei confronti della pubblica amministrazione a provvedere allo smaltimento dei rifiuti, concorre con la sua negligenza all’aggravio della situa-zione, e quindi deve ritenersi corresponsabile, al meno a titolo di colpa, del deposito incontrollato di rifiuti. 

In tale sentenza Il Consiglio di Stato  ha ritenuto di coinvolgere nella responsabilità e quindi nell’obbligo di smaltire i rifiuti, illegittimamente abbandonati da terzi, il proprietario dell’area, il quale seppur privo di una responsabilità diretta,con il suo comportamento successivo ha contribuito ad aggravare la situazione. Il proprietario dell’area aveva infatti denunciato l’abbandono dei rifiuti sul sito, tuttavia dopo essersi impegnato con l’autorità pubblica a porvi rimedio era rimasto inerte [nota 20].

Conseguenza ne è che,  le ordinanze sindacali devono riportare ( dopo accurate indagini ) le eventuali oggettive e soggettive responsabilità del proprietario del terreno nel quale siano stati  abbandonati i rifiuti , riscontrare il dolo o colpa  per semplice negligenza,  per non aver impedito il fatto protrattosi per lungo tempo [nota 21], o per aver in concorso con altre persone organizzato l’illecito di abbandono dei rifiuti o addirittura di una vera i propria discarica abusiva . 

In linea di principio si può affermare che se non sussiste la prova del dolo o della colpa, il proprietario dell’area non può rispondere di un reato disciplinato dal sistema sanzionatorio del Dlgs 22/97 artt 50 ed anche  51, l’organo di vigilanza deve prima dimostrare, provare  il dolo o colpa del proprietario dell’area ove è avvenuto l’abbandono dei rifiuti e poi procedere alla denuncia ed irrogazione della sanzione amministrativa, informazione al sindaco competente per territorio per la successiva eventuale diffida – ordinanza di  rimozione dei rifiuti e ripristino dello stato dei luoghi  (non bonifica).

All’abbandono non si applica il  Dm 471/99 sulle bonifiche, attuativo dell’art. 17 del Dlgs 22/97, come disposto dall’art. 1 comma 2 citato dm [nota 22]:

In ogni caso si dovrà procedere alla classificazione, quantificazione ed indicazione della localizzazione nel sito dei rifiuti abbandonati o depositati in modo incontrollato, ai fini degli eventuali interventi di bonifica e ripristino ambientale da effettuare ai sensi del presente decreto nel caso in cui, a seguito della rimozione, avvio a recupero e smaltimento dei suddetti rifiuti, si accerti il superamento o il pericolo concreto ed attuale di superamento dei valori di concentrazione limite accettabili di cui all’articolo 3, comma 1

Il superamento dei limiti tabellari di cui all’All.2 al cit. Dm,  comporta il progetto ed esecuzione di bonifica con successivo  ripristino dei luoghi nei modi e tempi stabiliti dall’art. 10 .

LA DISCARICA ABUSIVA

Il deposito incontrollato e l’abbandono indiscriminato dei rifiuti ripetuto ed organizzato, sfociano in un’altra fattispecie di reato, quella di discarica abusiva, ovvero, senza prescritta autorizzazione.

Con la nuova definizione di discarica dettata dal Dlgs 36/2003  recante “ Attuazione della direttiva 1999/31/CE relativa alle discariche di rifiuti” si è in presenza di una discarica quando si adibisce un’area allo smaltimento di rifiuti (deposito sul suolo o nel suolo), inoltre (novità legislativa) compresa la zona interna al luogo di produzione dei rifiuti adibita allo smaltimento dei medesimi da parte del produttore degli stessi nonché qualsiasi area ove i rifiuti sono sottoposti a deposito temporaneo per più di un anno. Non vi rientrano gli impianti in cui i rifiuti sono stoccati temporaneamente (periodo inferiore a tre anni) per poi essere destinati ad operazione di recupero, trattamento o smaltimento, o lo stoccaggio di rifiuti in attesa di smaltimento per un periodo inferiore a un anno.

Per quanto riguarda la nuova nozione di discarica (integrata dal limite temporale di un anno), sono state emesse le prime sentenze [nota 23]. La sentenza ( Trib di Grosseto del 09/10/2003 n 793 -Est. Branda) stabilisce che: perché si possa configurare il “deposito temporaneo”, è necessario che “le fasi dello scarico e successivo prelievo per il trasporto altrove non siano intervallate da lunghi periodi di tempo in cui i rifiuti restino abbandonati sul suolo, con evidente pericolo di inquinamento del terreno sottostante”.  Nel caso in esame i rifiuti venivano accumulati, abbandonati sul suolo per un lungo periodo di tempo, “ senza alcuna separazione dal terreno sottostante esposto perciò al pericolo di inquinamento , in una situazione di fatto che, nell’ottica della tutela per l’ambiente .... presenta connotazioni tipiche della discarica intesa come luogo in cui si svolge lo smaltimento di rifiuti (o alcune fasi di smaltimento) mediante deposito sul suolo o nel suolo.” La sentenza continua, stabilendo che, il fatto che venissero effettuati prelievi “sporadici” di rifiuti ma reintegrati immediatamente da altri non fa venir meno la definizione di discarica. Tale condotta integra pertanto il reato di cui all’art. 51 Dlgs 22/97.

Perché si possa configurare il reato di discarica abusiva è comunque necessario che sussistano diversi presupposti, tra i principali permane l’intenzione del proprietario del sito e produttore dei rifiuti (che deve essere riscontrata con certezza dall’organo di controllo),  ovvero, se vi è (da parte del produttore-detentore) l’intenzione di disfarsi dei rifiuti o meno, se gli stessi sono destinati ad attività di recupero-smaltimento o non  vi è la minima intenzione a disfarsi di un qualcosa  che il proprietario – detentore considera beni, materiali o sostanze, che non devono essere smaltiti o avviati ad una delle attività di recupero elencate negli allegati al Dlgs 22/97, venendo meno così la” nozione di rifiuto”, e quindi, l’applicazione delle norme che li disciplinano ( Dlgs 22/97 ed i diversi decreti attuativi). 

Il tutto quindi rimane ancora legato alla esatta nozione di rifiuto che stenta ad arrivare, considerato anche il fatto che la nozione di rifiuto tutta italiana è stata contestata dalla Commissione Europea [nota 24], ed  inviata alla Corte di Giustizia UE  con le osservazioni dell’Avvocato Generale dell’UE che condannano la Legge 178/2002 per conflitto con la direttiva 75/442 CEE sui rifiuti. 

Caratteristica principale di una discarica abusiva è la permanenza dei rifiuti in tale luogo, che organizzato o meno per riceverli, viene utilizzato per continui scarichi, anche intervallati nel tempo , di rifiuti di diversa natura o provenienza;  l’azione ripetuta nel tempo dello scaricare in tale luogo i rifiuti, senza provvedere ad una successiva lecita destinazione ad operazioni di smaltimento o di recupero, fa venir meno l’applicazione delle disposizioni agevolative riservate ai depositi temporanei nei luoghi di produzione.

Lo scarico occasionale (come accennato) non può essere considerato realizzazione di discarica abusiva ma ad esso rimane applicato l’art. 14 viene considerato un abbandono di rifiuti e ad esso viene applicato l’ art. 50  del sistema sanzionatorio. 

Il proprietario del terreno ove insiste una discarica abusiva non risponde del reato di cui all’art. 51 Dlgs 22/97, in quanto: “non è sufficiente, ad integrare il reato di cui alla contestazione la mera consapevolezza da parte del possessore di un fondo del fenomeno di abbandono sul medesimo di rifiuti da parte di terzi, senza che risulti accertato il concorso, a qualsiasi titolo, del predetto possessore del fondo con gli autori del fatto[nota 25]. La sentenza continua in motivazione stabilendo che, dar luogo ad una condotta omissiva per non aver impedito l’evento, (così come previsto dall’art. 40 comma 2 dell’art.40 del Cod. Pen.) [nota 26] nel momento in cui, pur consapevoli che sul proprio terreno vengono depositati regolarmente , in modo continuativo e ripetuto rifiuti , non vengono intraprese azioni atte ad evitarlo, non  è di per se sufficiente ad integrare la fattispecie del concorso nel fatto illecito altrui. Pertanto il non impedire l’evento illecito (discarica abusiva) “… configura la colpa ma non è sufficiente ad integrare la fattispecie del concorso nel fatto illecito”  e pertanto il proprietario del terreno non risponderà penalmente così come disposto dall’art.51 del Dlgs 22/97.

La sanzione applicata per il reato di discarica abusiva  è disciplinata dall’art. 51 del Dlgs 22/97, il responsabile è punito con la pena dell’arresto da sei mesi a due anni e con l’ammenda da 2582 € a 25.822 € ; è prevista una pena più severa per la discarica abusiva di rifiuti pericolosi: reclusione da uno a tre anni e l’ammenda da 5.164 € a 51.645 €; è prevista inoltre la confisca dell’area, con l’obbligo di bonifica o ripristino dello stato dei luoghi .

..

Luca D'Alessandris
Responsabile tecnico gestione rifiuti
Consulente per la sicurezza trasporti merci e rifiuti pericolosi - A.D.R. -
Aderente: E.N.E.A. (Ass. Nazionale Esperti Ambientali)
.
NOTE 
[1] Art. 6; (Definizioni); 1. Ai fini del presente decreto si intende per:
a) rifiuto: qualsiasi sostanza od oggetto che rientra nelle categorie riportate nell’allegato A e di cui il detentore si disfi o abbia deciso o abbia l’obbligo di disfarsi.
[2] 14. (Interpretazione autentica della definizione di "rifiuto" di cui all’articolo 6, comma 1, lettera a), del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22). 1. Le parole: "si disfi", "abbia deciso" o "abbia l’obbligo di disfarsi" di cui all’articolo 6, comma 1, lettera a), del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22, e successive modificazioni, di seguito denominato: "decreto legislativo n. 22", si interpretano come segue:
a) "si disfi": qualsiasi comportamento attraverso il quale in modo diretto o indiretto una sostanza, un materiale o un bene sono avviati o sottoposti ad attività di smaltimento o di recupero, secondo gli allegati B e C del decreto legislativo n. 22;
b) "abbia deciso": la volontà di destinare ad operazioni di smaltimento e di recupero, secondo gli allegati B e C del decreto legislativo n. 22, sostanze, materiali o beni;
c) "abbia l’obbligo di disfarsi": l’obbligo di avviare un materiale, una sostanza o un bene ad operazioni di recupero o di smaltimento, stabilito da una disposizione di legge o da un provvedimento delle pubbliche autorità o imposto dalla natura stessa del materiale, della sostanza e del bene o dal fatto che i medesimi siano compresi nell’elenco dei rifiuti pericolosi di cui all’allegato D del decreto legislativo n. 22.
2. Non ricorrono le fattispecie di cui alle lettere b) e c) del comma 1, per beni o sostanze e materiali residuali di produzione o di consumo ove sussista una delle seguenti condizioni:
a) se gli stessi possono essere e sono effettivamente e oggettivamente riutilizzati nel medesimo o in analogo o diverso ciclo produttivo o di consumo, senza subire alcun intervento preventivo di trattamento e senza recare pregiudizio all’ambiente;
b) se gli stessi possono essere e sono effettivamente e oggettivamente riutilizzati nel medesimo o in analogo o diverso ciclo produttivo o di consumo, dopo aver subito un trattamento preventivo senza che si renda necessaria alcuna operazione di recupero tra quelle individuate nell’allegato C del decreto legislativo n. 22.
[3] Art. 1: Ai sensi della presente direttiva:  a) per “rifiuto” si intende qualsiasi sostanza od oggetto di cui il detentore si disfi o abbia l’obbligo di disfarsi, secondo le disposizioni nazionali vigenti.
[4] Art. 2 (Classificazione rifiuti) Per rifiuto si intende qualsiasi sostanza od oggetto derivante da attività umane o da cicli naturali, abbandonato o destinato all’abbandono.
[5] Vedi nota 1

[6] Art. 10. (Oneri dei produttori e dei detentori). 1. Gli oneri relativi alle attività di smaltimento sono a carico del detentore che consegna i rifiuti ad un raccoglitore autorizzato o ad un soggetto che effettua le operazioni individuate nell’allegato B al presente decreto, e dei precedenti detentori o del produttore dei rifiuti.
2. Il produttore dei rifiuti speciali assolve i propri obblighi con le seguenti priorità:
a) autosmaltimento dei rifiuti;
b) conferimento dei rifiuti a terzi autorizzati ai sensi delle disposizioni vigenti;
c) conferimento dei rifiuti ai soggetti che gestiscono il servizio pubblico di raccolta dei rifiuti urbani, con i quali sia stata stipulata apposita convenzione;
d) esportazione dei rifiuti con le modalità previste dall’articolo 16 del presente decreto.
3. La responsabilità del detentore per il corretto recupero o smaltimento dei rifiuti è esclusa:
a) in caso di conferimento dei rifiuti al servizio pubblico di raccolta;
b) in caso di conferimento dei rifiuti a soggetti autorizzati alle attività di recupero o di smaltimento, a condizione che il detentore abbia ricevuto il formulario di cui all’articolo 15 controfirmato e datato in arrivo dal destinatario entro tre mesi dalla data di conferimento dei rifiuti al trasportatore, ovvero alla scadenza del predetto termine abbia provveduto a dare comunicazione alla provincia della mancata ricezione del formulario. Per le spedizioni transfrontaliere di rifiuti tale termine è elevato a sei mesi e la comunicazione deve essere effettuata alla regione.

[7] Art. 6 Dlgs 22/97 (Definizioni)
m) deposito temporaneo: il raggruppamento dei rifiuti effettuato, prima della raccolta, nel luogo in cui sono prodotti alle seguenti condizioni:
……
2) i rifiuti pericolosi devono essere raccolti ed avviati alle operazioni di recupero o di smaltimento con cadenza almeno bimestrale indipendentemente dalle quantità in deposito, ovvero, in alternativa, quando il quantitativo di rifiuti pericolosi in deposito raggiunge i 10 metri cubi; il termine di durata del deposito temporaneo è di un anno se il quantitativo di rifiuti in deposito non supera i 10 metri cubi nell’anno o se, indipendentemente dalle quantità, il deposito temporaneo è effettuato in stabilimenti localizzati nelle isole minori;
3) i rifiuti non pericolosi devono essere raccolti ed avviati alle operazioni di recupero o di smaltimento con cadenza almeno trimestrale indipendentemente dalle quantità in deposito, ovvero, in alternativa, quando il quantitativo di rifiuti non pericolosi in deposito raggiunge i 20 metri cubi; il termine di durata del deposito temporaneo è di un anno se il quantitativo di rifiuti in deposito non supera i 20 metri cubi nell’anno o se, indipendentemente dalle quantità, il deposito temporaneo è effettuato in stabilimenti localizzati nelle isole minori;

[8] Art.28. (Autorizzazione all’esercizio delle operazioni di smaltimento e recupero).
……. 5. Fatti salvi l’obbligo della tenuta dei registri di carico e scarico da parte dei soggetti di cui all’articolo 12, ed il divieto di miscelazione, le disposizioni del presente articolo non si applicano al deposito temporaneo effettuato nel rispetto delle condizioni stabilite dall’articolo 6, comma 1, lettera m).

[9] Cass.Pen. sez. 3 21/03/2000 – Eterno

[10] Art .14. (Divieto di abbandono). 1. L’abbandono e il deposito incontrollati di rifiuti sul suolo e nel suolo sono vietati.
2. È altresì vietata l’immissione di rifiuti di qualsiasi genere, allo stato solido o liquido, nelle acque superficiali e sotterranee.
3. Fatta salva l’applicazione delle sanzioni di cui agli articoli 50 e 51, chiunque viola i divieti di cui ai commi 1 e 2 è tenuto a procedere alla rimozione, all’avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti ed al ripristino dello stato dei luoghi in solido con il proprietario e con i titolari di diritti reali o personali di godimento sull’area, ai quali tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa. Il sindaco dispone con ordinanza le operazioni a tal fine necessarie ed il termine entro cui provvedere, decorso il quale procede all’esecuzione in danno dei soggetti obbligati ed al recupero delle somme anticipate.
4. Qualora la responsabilità del fatto illecito di cui al comma 1 sia imputabile ad amministratori o rappresentanti di persona giuridica, ai sensi e per gli effetti del comma 3 sono tenuti in solido la persona giuridica ed i soggetti che subentrano nei diritti della persona stessa.

[11] Art. 51. (Attività di gestione di rifiuti non autorizzata). 1. Chiunque effettua un’attività di raccolta, trasporto, recupero, smaltimento, commercio ed intermediazione di rifiuti, in mancanza della prescritta autorizzazione, iscrizione o comunicazione di cui agli articoli 27, 28, 29, 30, 31, 32 e 33 è punito:
a) con la pena dell’arresto da tre mesi ad un anno o con l’ammenda da euro 2.582 a euro 25.822 se si tratta di rifiuti non pericolosi;
b) con la pena dell’arresto da sei mesi a due anni e con l’ammenda da euro 2.582 a euro 25.822 se si tratta di rifiuti pericolosi.
2. Le pene di cui al comma 1 si applicano ai titolari di imprese ed ai responsabili di enti che abbandonano o depositano in modo incontrollato rifiuti  ovvero li immettono nelle acque superficiali o sotterranee in violazione del divieto di cui all’articolo 14, commi 1 e 2.

[12] Art 14 Dlgs 22/97 (Divieto di abbandono).
1. L’abbandono e il deposito incontrollati di rifiuti sul suolo e nel suolo sono vietati.
2. È altresì vietata l’immissione di rifiuti di qualsiasi genere, allo stato solido o liquido, nelle acque superficiali e sotterranee.
3. Fatta salva l’applicazione delle sanzioni di cui agli articoli 50 e 51, chiunque viola i divieti di cui ai commi 1 e 2 è tenuto a procedere alla rimozione, all’avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti ed al ripristino dello stato dei luoghi in solido con il proprietario e con i titolari di diritti reali o personali di godimento sull’area, ai quali tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa. Il sindaco dispone con ordinanza le operazioni a tal fine necessarie ed il termine entro cui provvedere, decorso il quale procede all’esecuzione in danno dei soggetti obbligati ed al recupero delle somme anticipate.
4. Qualora la responsabilità del fatto illecito di cui al comma 1 sia imputabile ad amministratori o rappresentanti di persona giuridica, ai sensi e per gli effetti del comma 3 sono tenuti in solido la persona giuridica ed i soggetti che subentrano nei diritti della persona stessa.

[13] Art. 50  (Abbandono di rifiuti) 1. Fatto salvo quanto disposto dall’articolo 51, comma 2, chiunque, in violazione dei divieti di cui agli articoli 14, commi 1 e 2, 43, comma 2, 44, comma 1, e 46, commi 1 e 2 abbandona o deposita rifiuti ovvero li immette nelle acque superficiali o sotterranee è punito con la sanzione amministrativa pecuniaria da euro 103 a euro 619. Se l’abbandono di rifiuti sul suolo riguarda rifiuti non pericolosi e non ingombranti si applica la sanzione amministrativa pecuniaria da euro 25 a euro 154.
1 bis. Il titolare del centro di raccolta, il concessionario o il titolare della succursale della casa costruttrice, che viola le disposizioni di cui all’articolo 46, comma 5, è punito con la sanzione amministrativa pecuniaria da euro 258 a euro 1.549.
2. Chiunque non ottempera all’ordinanza del Sindaco, di cui all’articolo 14, comma 3, o non adempie all’obbligo di cui agli articoli 9, comma 3, è punito con la pena dell’arresto fino ad un anno. Con la sentenza di condanna per tali contravvenzioni, o con la decisione emessa ai sensi dell’articolo 444 del codice di procedura penale, il beneficio della sospensione condizionale della pena può essere subordinato all’esecuzione di quanto stabilito nell’ordinanza o nell’obbligo non eseguiti.

[14] Cass. Pen., Sez. III, 10/11/2000 n 133.
[15] S.O. n 40/L G.U. n 59 del 12 marzo 2003 “Attuazione della direttiva 1999/31/CE relativa alle discariche di rifiuti”.
[16] Consiglio di stato V sez. Sent. 20/01/2003 n 168 : “…. l’ordine sindacale d’urgenza per motivi d’igiene , sanitari ed ambientali di smaltimento dei rifiuti va impartito in linea di massima al produttore dei rifiuti che li abbia abbandonati in aree pubbliche o private (anche non aperte al pubblico) o in acque private o pubbliche e non al proprietario dell’area in quanto tale (o titolare della disponibilità del bene ), salvo che non sia configurabile una compartecipazione del proprietario anche soltanto colposa di mancata vigilanza .  …
[17] Commento a sentenza 168/2003 Consiglio di Stato di Avv. G. Taddia riv. Rifiuti Ed. Ambiente n 3/03 pag 27
[18] come  prevede lo stesso art. 14 al 3° comma: “…. 9Il sindaco dispone con ordinanza le operazioni a tal fine necessarie ed il termine entro cui provvedere, decorso il quale procede all’esecuzione in danno dei soggetti obbligati ed al recupero delle somme anticipate.
[19] Come asserito dal Consiglio di Stato nel 2003 (vedi nota 16).
[20] ( ADA LUCIA DE CESARIS -  note a  rivista citata )
[21] Nella sentenza n 3596 del 01 luglio 2002 sez. V il Consiglio di Stato ha ribadito tale concetto, ovvero che, i proprietari a conoscenza dell’abbandono dei rifiuti, concorrono con la loro negligenza ad aggravare la situazione , per non aver impedito il fatto ( in tal  caso, non ripristinando la recinzione), e concorso di responsabilità anche a carico dell’Amministrazione Comunale per non aver tempestivamente provveduto a prendere gli opportuni provvedimenti.
[22] Dm 471/99: Art. 1 comma 2:  Le disposizioni del presente decreto non si applicano all’abbandono di rifiuti disciplinato dall’articolo 14, del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22, e successive modificazioni ed integrazioni. In ogni caso si dovrà procedere alla classificazione, quantificazione ed indicazione della localizzazione nel sito dei rifiuti abbandonati o depositati in modo incontrollato, ai fini degli eventuali interventi di bonifica e ripristino ambientale da effettuare ai sensi del presente decreto nel caso in cui, a seguito della rimozione, avvio a recupero e smaltimento dei suddetti rifiuti, si accerti il superamento o il pericolo concreto ed attuale di superamento dei valori di concentrazione limite accettabili di cui all’articolo 3, comma 1.
[23] Tribunale Penale di Grosseto – Giudice Monocratico  sentenza 09/10/2003 n 793 (Est. Branda) –
[24] Bruxelles 09/07/2003 – 2002/2213  C(2003)2201 A firma di Margot Wallstrom
[25] Corte di Cassazione III sez. penale – Sentenza 26 settembre 2002 n 1566 – Pres. Malinconico Est. Postiglione  (in rifiuti Ed Ambiente n 94  3/03 pag. 25 ): La massima: In tema di smaltimento dei rifiuti, i reati di realizzazione e gestione di discarica abusiva nonché di stoccaggio non autorizzato di rifiuti pericolosi previsti dall’art. 51 Dlgs 22/97 , sono reati permanenti che non possono realizzarsi in forma omissiva, bensì solo commissiva . Pertanto tali reati non possono consistere nel semplice mantenimento della discarica o dello stoccaggio che siano stati realizzati da terzi se non vi sia stata da parte dell’imputato alcuna partecipazione attiva ma solo la consapevolezza della materiale esistenza di tali fatti. Pertanto non integra i reati di cui all’art.51, il fatto che il possessore del sito abbia una mera consapevolezza del fenomeno di abbandono dei rifiuti da parte di terzi sul sito medesimo. Ai fini di tale integrazione di reato è necessario accertare il concorso, a qualsiasi titolo, del possessore del fondo con gli autori del fatto illecito.
[26] Art. 40 C.P.  Rapporto di causalità: Nessuno può essere punito per un fatto preveduto dalla legge come reato , se l’evento dannoso o pericoloso, da cui dipende la esistenza del reato, non è conseguenza della sua azione od omissione.  Non impedire un evento che si ha l’obbligo giuridico di impedire, equivale a cagionarlo.